La Costituzione non va stravolta nel riformarla. Ci possono
essere modificazioni della seconda parte capaci di portare a
riduzione dei diritti dei cittadini garantiti dalla prima parte.
Giuseppe Dossetti
Seminario : "RIPENSARE LE RIFORME: PERCORSI E PROGETTI"
a cura del gruppo regionale del PPI lombardo, d’intesa con il coordinamento nazionale
(Milano 16 ottobre 1998)
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La Camera ha preso burocraticamente atto dell’impossibiltà di procedere nell’esame del progetto presentato dalla Bicamerale. Il fallimento, il terzo dopo l’insuccesso di tentativi delle Commissioni Bozzi e Iotti-De Mita, è stato politicamente clamoroso, ma la procedura escogitata conferma un clima di manovra duro a morire. Non si è fatto alcun bilancio politico dell’accaduto. La ricerca di "capri espiatori" si è sostituita ad ogni riflessione critica. Nei partiti non vi sono state discussioni per trarre dalla significativa lezione qualche insegnamento.
In pratica ci si è limitati, anche ai massimi livelli istituzionali, a fare il verbale dell’incidente di percorso. Alcuni ricercano ora altre vie di riforma. Mentre da destra si ripropone una avventurosa Assemblea Costituente, per riscrivere tutta la Costituzione, D’Alema riconosce che, allo stato attuale, non c’è che il ricorso alle procedure dell’art. 138. Ma poi ammonisce che la Bicamerale è sempre lì, nessuno può scioglierla, e non è detto che il cammino non possa essere ripreso.
Quest’idea del "congelamento" della Bicamerale, in attesa di una sua miracolosa resurrezione, è politicamente suicida e giuridicamente discutibile. Il tempo per elaborare progetti di revisione è irrimediabilmente scaduto, in base al comma 4 dell’art. 3 della legge costituzionale. I termini non si possono riaprire e una ripresa a distanza di mesi della discussione in Parlamento sarebbe addirittura grottesca.
Le deroghe alle norme procedurali stabilite dalla Costituzione per la sua revisione, compresa l’anomala introduzione sia pure per una sola volta del Referendum confermativo che tante obiezioni ha sollevato, non sono applicabili al di fuori della disciplina dei lavori della Bicamerale.
E’ un inutile accanimento proporre, come fa la Lega, l’abrogazione della legge istitutiva della Bicamerale, ma è altrettanto sterile pensare di mantenerla artificialmente in sonno. L’ attesa della rianimazione porta al rinvio alla prossima legislatura della riforma di alcuni aspetti della Costituzione che, al contrario, non va archiviata. Anche il ricorso alla procedura dell’art. 138 rischia in questa ottica di essere solo il tentativo di attuare, con altri mezzi, parti di un progetto che ha sollevato contrasti più che intese.
Solo cambiando decisamente strada si può aprire un varco alla riforma costituzionale. L’ambizione di riscrivere la seconda parte della Costituzione si è ridotta a una congettura di vertice che ha emarginato ogni voce critica, all’ossessiva ricerca di un innaturale accordo politico tra sinistra e destra, alla pratica di una logica di scambio - si pensi ai temi della giustizia - che ha portato a proposte di soluzioni a metà per ogni problema.
E’ perciò destinato a cadere nel vuoto l’autorevole appello a fare come i "padri costituenti". La distanza tra le due esperienze è stata rivelata dalla disinvoltura con la quale si è passati, dopo il beffardo "raid" leghista, da una ipotesi di "premiership" ad un semipresidenzialismo a due facce fonte di conflitti istituzionali più che di stabilità di governo. Molti altri compromessi al ribasso hanno via via snaturato, con sconfinamenti continui tra norme costituzionali e legislazione ordinaria, il lavoro della Bicamerale.
Berlusconi, vittima della sua miopia e dei suoi interessi giudiziari e di potere, ha dato il colpo di grazia alla procedura avviata, ma tra le cause dell’insuccesso vi è anche la contradditoria debolezza politica del progetto presentato. In questo clima, che non è certo quello del 1947, la fuga in avanti verso l’Assemblea costituente sarebbe, oltre che un’avventura, un "golpe" istituzionale. Non tanto perchè non si vede come una terza Camera, eletta con la proporzionale per rifare l’intera Costituzione, potrebbe avere maggiori margini di intesa rispetto ad una Commissione Bicamerale con mandato ridotto.
Come ha ricordato un autorevole costituzionalista la proposta di una Assemblea costituente è a rischio di illegalità. La Costituzione non prevede procedure per la sua completa sostituzione, trasferimenti di poteri di revisione dal Parlamento ad altri soggetti istituzionali, azzeramenti dell’ordinamento vigente con la conseguente caduta di ogni principio di legalità. Nella storia dei popoli si ricorre ad Assemblee costituenti quando si è di fronte al crollo totale del sistema, all’avvento di un potere rivoluzionario.
Non è certo il caso dell’Italia. Ma anche per introdurre questa avventurosa possibilità occorre far precedere una riforma della Costituzione al varo di una legge ordinaria di convocazione di una Assemblea allo stato attuale manifestamente incostituzionale. E’ grave che il Presidente della Camera si limiti invece a chiedere di verificare se esista o no la maggioranza per proposte di questo genere in alternativa alle procedure vigenti dell’art. 138.
La ripresa del cammino delle riforme costituzionali in questa legislatura è ormai consentita solo da una corretta attivazione dell’ art. 138. Molti ora lo riconoscono. Ma se non si chiarisce perchè e come si deve tornare a questa procedura sono da mettere in conto altre delusioni. Non serve dividere per parti il progetto di revisione costituzionale elaborato dalla Bicamerale e continuare a ricercare, come se nulla fosse accaduto, un’intesa tra sinistra e destra, tra D’Alema e Fini, per riscrivere la Costituzione. E’ un altro l’approccio della revisione costituzionale per singoli emendamenti.
Torna ad essere preliminare il riconoscimento della piena validità della Costituzione del 1947 e dell’utilità di un aggiornamento di singole norme in rapporto alla trasformazione della società italiana. Molti dei problemi che la Bicamerale voleva risolvere, in pratica rinviandoli, possono essere affrontati con leggi ordinarie. Principi di grande significato sono già sanciti nella Costituzione e attendono da tempo di essere attuati. La politica costituzionale urgente per il Paese è, insieme, di revisione e di attuazione.
Ma questo obiettivo è irraggiungibile se il centro-sinistra continua a procedere in ordine sparso nella ricerca, con qualche concessione, di un accordo con la destra che vuole, all’opposto, lasciare il più possibile alle spalle la Costituzione del 1947. E’ tipica la perdurante ossessione per la elezione diretta del Capo dello Stato, con compiti di pura garanzia, che non risolve alcun problema e offre solo il fianco a plebisciti che legittimano, con la richiesta di una revisione complessiva, maggiori poteri di tipo presidenzialista.
Se si vuole, al contrario, rafforzare la stabilità del governo parlamentare è del tutto funzionale il ricorso alle procedure dell’art. 138 al fine di introdurre nuove norme sui criteri di investitura del Presidente del Consiglio, in base alle indicazioni proposte agli elettori dalla coalizione vincente, sulla nomina e sulla revoca dei ministri, sulla mozione di sfiducia costruttiva che ponga al riparo da ribaltoni parlamentari. Così come, con poche norme, è possibile allargare la base rappresentativa per la elezione, nel Parlamento in seduta comune, di un Capo dello Stato con più accentuate funzioni di garanzia.
E ancora: è certo possibile, con un emendamento sostitutivo, invertire l’impostazione attuale dell’art. 117 della Costituzione, come ha proposto anche la Bicamerale, per ridurre gli spazi del centralismo statale e ampliare le autonomie regionali e locali con leggi ordinarie di riforma. Sono pochi esempi, cui se ne possono aggiungere altri, in materia di assetto del Parlamento e di garanzie per i cittadini, che dimostrano come sia necessario mutare anche l’approccio politico per un corretto ricorso all’art. 138.
Alcune riforme significative possono essere già attuate, se si compie questa scelta politica e di metodo, nella legislatura in corso nel contesto di una politica costituzionale valida anche per gli anni futuri. E’ questa la via di una seria e organica riforma dello Stato. Tocca al centro-sinistra, nel suo insieme, proporre unitariamente ad un libero confronto parlamentare concrete revisioni di singoli articoli della Costituzione e procedure limpide e verificabili.
E’ questa la convergenza alla luce del sole da ricercare, come nel 1947, per favorire utili integrazioni e costruttive convergenze. Lo stesso art. 138, del resto, garantisce a chi dissente la possibilità, che non si trasforma in diritto di veto, di ricorrere correttamente al Referendum abrogativo per richiedere un pronunciamento popolare nel merito di riforme approvate senza maggioranza qualificata da parte del Parlamento.
Anche gli Stati Uniti, come è noto, hanno aggiornato mediante procedure analoghe, con emendamenti singoli di grande significato ( per l’esattezza 15 tra il 1795 ed il 1967), la loro Costituzione rimasta interamente valida nel suo impianto fondamentale. Questa possibilità avevano previsto, con saggezza, anche i nostri "padri costituenti" del 1947 ed è a questo spirito che occorre tornare per utilizzare in modo efficace, non strumentale, l’ art. 138.
articolo 138 della Costituzione
Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione.
Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecento mila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi.
Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciscuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.